水利电力部关于加强防汛和水库安全工作的报告

呈国务院；1975年12月30日

文献信息

字段	内容
标题	水利电力部关于加强防汛和水库安全工作的报告
作者/机构	水利电力部（呈国务院）
日期	1975年12月30日
类型	政府机关正式报告（呈国务院）
语言	中文
来源	《当代中国的水利事业》编辑部编《1958-1978年历次全国水利会议报告文件》（编号26，与本官方档案中编号25、27两份文献同出一源）
状态	已数字化、已校订
权利状态	完整收录——水利电力部呈报国务院的正式报告，属行政机关制发的行政性质文件（详见《史料与方法》“版权与再利用”一节；此为本项目自行判断，非正式法律意见）
备注	本文件如实转录原文，含原文中出现的一项人员伤亡数字；本项目的研究重点在于工程与社会背景，伤亡数字的比较与核实见《数据与统计》页面，此处不作展开

以下为原文全文（保留原文表述、称谓及历史用语，不代表本项目立场）：

全文

水利电力部关于加强防汛和水库安全工作的报告

国务院：

11月21日至12月10日，我们在郑州召开了全国防汛和水库安全会议。会议在毛主席关于学习理论等一系列重要指示和全国农业学大寨会议的精神指引下，学习了国务院有关防汛和水库安全的指示，参观了板桥、石漫滩水库垮坝现场和抢险胜利的薄山水库，听取了河南省水利局、薄山水库管理局和泌阳县抗洪斗争的经验。在总结交流经验的基础上，讨论了加强防汛和水库安全的措施。

大家一致认为，经过伟大的无产阶级文化大革命和学习无产阶级专政理论的运动，全国政治和经济形势越来越好。在水利战线上，也取得了很大成果。在这样大好形势下，更要兢兢业业地做好工作，要看到前进中的问题，给各级党委当好参谋，把今冬明春的农田基本建设搞得更加扎实，为夺取明年防汛抗旱斗争的胜利做好准备。大家通过学习，总结正反两个方面的经验，提高了认识，增强了信心。现将讨论的主要问题报告如下：

河南抗洪斗争的经验教训

今年八月，在河南省的洪汝河、沙颍河和唐白河流域所发生的特大暴雨，是我国历史上罕见的。暴雨强度，超过我国大陆上实测的最大纪录。

在毛主席、党中央的亲切关怀及河南省委的领导下，在中国人民解放军和全国各地支援下，河南省的抗洪抗灾斗争取得了很大成绩。经过积极的抗洪抢险斗争，绝大多数水库和沙颍河的主要堤防确保了安全，发挥了作用。暴雨区7座大型水库和13座中型水库安全拦蓄洪水45亿立米，占这次洪水总量的三分之一。确山县的薄山水库和汝南县的宿鸭湖水库，都在超过设计标准的情况下，经过军民大力抢险，确保了安全，削减洪峰80％以上，减轻了下游洪水灾害。处在暴雨中心的泌阳县，今年除6座未完工轻小型水库被毁以外，县管的70座大中小型水库都确保了安全，取得了很好的经验。

河南水灾的严重性，给予我们深刻的教育。全省有29个县市1100万人口、1700多万亩耕地遭受水灾，其中遭受毁灭性和特重灾害的地区约有耕地1100万亩，人口550万人，倒塌房屋560万间。京广铁路有102公里被冲毁，中断行车18天，影响运输48天。由于两座大型水库、两个蓄洪区、两座中型和58座小型水库的垮坝失事，加重了受灾的程度，特别是板桥和石漫滩2座大型水库垮坝，使下游遭受毁灭性的灾害。板桥水库距京广铁路45公里，垮坝后最大流量7.9万秒立米，形成一股水头高达5至9米，水流宽达12至15公里的洪峰，冲毁了村庄房屋和铁路。石漫滩水库最大流量2.5万到3万秒立米，也使下游遭受严重损失。由于水库垮坝死亡2.6万人。灾害的严重性超过了辽南地震。

板桥和石漫滩2座大型水库垮坝，是建国以来最沉痛的事故。板桥水库总容4.92亿立米，坝高24.5米，石漫滩水库总库容0.92亿立米，坝高25米，都是于1951年修建的，1956和1959年进行了加固扩建。工程质量比较好，建成后发挥了很大效益。但因兴建时水文资料很少，洪水计算很不可靠。板桥水库在1973年发生大暴雨后，管理部门和设计单位曾进行洪水复核，发现标准偏低，但没有引起足够的警惕和采取相应的措施。板桥水库名为千年一遇校核，石漫滩水库名为五百年一遇校核，而今年的暴雨，相当于两库原设计校核标准的两倍多。由于重视蓄水，忽视防洪，石漫滩水库在溢洪道上增加1.9米的混土堰，板桥水库在大雨前比规定超蓄水3200万立米，运用中又为照顾下游错峰和保溢洪道消力池而减泄400万立米。这虽对垮坝不起决定作用，但减少了防洪库容，提前了漫坝时间，由于事前没有考虑特大洪水保坝的安全措施和必要的物资准备，在防汛最紧张的时候，电讯中断，失去联系，不能掌握上下游汛情，没有及时采用果断有效措施，也没有及早向下游遂平县发出警报，组织群众安全转移。结果，于8月8日零时漫过防浪墙顶，造成垮坝。估计两库超过坝顶的洪水共2.8亿立米。垮坝后，在4个多小时内向下游倾泄水量共8.5亿立米。

发生以上垮坝事故，主要责任在水电部。由于我们路线觉悟不高，没有把工作做好，使国家和人民遭受不可弥补的损失，感到十分痛心。建国以来，每年汛期都有不少中小水库垮坝失事。据不完全统计，解放后到19年止，中小水库共垮坝2246座，今年全国又垮了大中小水库285座。近年来国务院领导同志一再指示，为什么还总是年年垮坝呢？根本的问题在于思想路线不够正，初步检查有以下经验教训：

首先，对确保人民安全的问题，没有从路线高度来认识，没有坚决贯彻”备战、备荒为人民”的方针。中小水库每年垮坝，都是就事论事，没有从水库的设计标准进行检查，总认为提高标准，工程量太大，下不了决心。对大型水库，更有麻痹思想，盲目地以为设计标准较高，施工质量也比较注意。解放20多年来，没有发生过大型水库垮坝事故，因而沾沾自喜，掉以轻心。在江河防洪上，也有畏难情绪。没有认真研究可能发生的特大洪水，揭露矛盾，统一规划，提出措施。

二是没有及时从实践中总结经验，改进水库设计的安全标准和洪水计算方法。我们对水库标准和计算方法，主要套用了苏联的规程。现在看来，许多水库的安全标准偏低。在洪水计算上，单纯采用频率计算方法，往往不能正确反映实际，反而给人以假的安全感。没有根据不断实践、不断认识的原则，及时总结国外经验，作出符合我国情况的规定。

三是在水利基本建设的安排上，没有全面贯彻多快好省，对安全和质量问题没有严格把关，对国务院再三强调的首先巩固已有工程，优先安排险库加固的精神，贯彻不力，有迁就思想，使险库处理进展迟缓。

四是对水利管理工作抓得不深。对如何把无产阶级专政落实到每个基层，以及管理工作中长期存在的领导不强、体制不明、编制不落实、人员不充实、制度不健全等问题，没有切实解决，没有扭转”重建轻管”的局面。有关在非常情况下的指挥领导、抢验队伍、保坝措施、水文情报、通讯联络、备用电源、警报系统和必要的物资准备等，缺乏应有的规定和事先安排。

五是防汛指挥不力，在河南8月5日发生暴雨后，如果我们抓紧研究情况，及时提出问题，千方百计地采取措施，是有可能减轻灾情的。

以上经验教训，花了很高代价，我们一定要认真吸取，把坏事变成好事，改进全国的水利工作。

“五五”期间对水库安全和江河防洪的要求

建国以来，特别是无产阶级文化大革命以来，水库建设和江河治理有了很大的发展。全国已建成10万立米以上水库74，700余座，总库容3548亿立米，其中大中型水库由文化大革命前的1300多座增加到2100多座，总库容达3100多亿立米。二十几年来，整修加固江河堤防145，000多公里，开辟、疏浚了数百条泄洪排涝骨干河道，同时还建设了许多分洪、滞洪工程。这些工程，是水利建设的骨于，在历年防洪抗旱斗争中发挥了显著作用。但是，水库和江河防洪还有不少问题，不能适应当前形势发展的需要。

许多水库存在隐患，安全标准偏低，管理工作薄弱，在遭遇特大洪水时不能保证安全。根据各地检查，全国大型水库约有一半以上存在不同程度的质量隐患，据最近初步核算，约有四分之三安全保坝标准不够。中小型水库的安全问题更多。由于安全标准不够，许多水库不能充分发挥效益，这是水利建设中最大的浪费积压。

许多江河还没有根治，不能抗御特大洪水。特别值得重视的是，由于河湖淤积，加上各种行洪障碍及盲目围垦，使河湖的排洪蓄洪能力降低，有的极为严重。黄河由于河道淤积，排洪能力下降很多。长江中游蓄洪能力减小，泄洪能力不足。淮河干支流，不但排洪能力不足，而且阻水严重。海河虽经初步治理，但河口淤积和河道阻水也很严重，排洪能力尚待考验。冀鲁两省根治海河中新建的卫运河和漳卫新河，总投资3亿元，花工日200多万个，尚未建成就搞了许多阻水工程，质量问题很严重。许多河道堤防，由于管理工作没跟上，养护维修差，行洪障碍和隐患都很多。辽河的泄洪标准是5000秒立米，今年1000多秒立米决了口，就是一例。许多分洪、滞洪区安全设施未很好解决，实际使用时问题很大。对于超过规定防御标准的洪水，一般都缺乏对策。

这次河南大水，大大加深了对水库安全的认识。河南的群众说：”修好水库是个宝，垮了水库不得了。水库用好如母鸡下蛋，大坝隐患如定时炸弹，垮坝决口是大灾大难。”大江大河的防洪安全，更是事关全局。如果黄河下游和长江的荆江大堤出事，将打乱整个国家的经济部署，后果难以计量。永定河如出事，将影响首都安全。许多同志说：”如果我们再不认真解决水库和江河防洪安全问题，迟早会受到惩罚，对人民犯罪。”因此，在”五五”期间，要旱涝两手抓，正确处理除害与兴建的关系，下决心解决水库安全问题，提高江河防洪能力。具体要求是：

（一）解决水库安全问题

会议讨论拟定了《关于复核水库防洪安全的几点规定（草稿）》。总的精神是，根据我国已有的暴雨记录，研究各地可能发生的最大暴雨和最大洪水，相应地提高保坝标准。

我们建议，一般的大中型水库和关系重大的小型水库都要以可能最大洪水作保坝校核。根据水库的规模和重要性，在设计中可采用不同的保险系数，要求确保安全，也要注意节约。

关于洪水计算，建议采用多种方法分析比较，在实践中不断提高对自然的认识。准备组织全国力量，并请气象部门协助，编出各省、市、自治区和全国的可能最大降雨分布图，供设计使用。

在计划安排上，要求所有大型水库都应在”五五”期间完成加固措施，据此作出分年分批处理的规划。对某些位置特别重要而又比较危险的水库（名称及情况见附表），列入第一批加固计划，要求在1977年汛前完成。对中小型水库，要学习泌阳县的经验，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，大打人民战争，在二、三年内完成加固除险。

新建的大中型水利工程，一定要报批设计文件，列入年度计划后开工。坚决反对那些违反基建程序，不讲安全质量，对国家和人民不负责任的作法。

（二）提高江河防洪能力

“五五”期间，对各大江河都要进一步总结经验，修改原有的规划。除防御一般洪水外，还要研究可能发生的最大洪水和相应对策。黄河要继续完成下游堤防的加固加高，研究并落实三门峡以下发生特大洪水的对策。长江：继续加固荆江大堤和武汉市等干支流重要堤垸，研究落实荆江段防御特大洪水的有效措施。淮河：要全面总结经验，修改治淮规划，研究防御特大洪水的措施。海河：要首先大力巩固和发展已有成果，在此基础上进一步研究根治规划。辽河、珠江、松花江等，以及地方性的较大河流，都要本同样精神，提高防洪能力，研究落实防御特大洪水的措施。以上七大江河的规划，要求明年报水电部。

（三）加强水利管理和调度工作

把管理调度工作作为”五五”期间水利工作重点来抓，认真改变”重建轻管”的局面。

讨论拟定了《大中型水库管理章程》，在报请国务院批准后试行。初步打算，1976年第一季度在湖南省桃源县召开全国水利管理现场会议，总结桃源县在水利管理上的先进经验，研究水利管理如何为建设大寨县服务，并讨论拟定全国水利管理法，报请国务院审核颁发。

为了加强全国的防汛调度，要求在1980年前，建立畅通可靠的报汛电讯网，并有重点地应用电子计算机进行水文预报和调度，逐步实现水利调度现代化。今冬明春，在邮电部、四机部、气象局等兄弟部门的大力持下，由水电部组织试点攻关。各省、市、自治区也可选择适当工程进行试点。

（四）加强和改进水文工作

水文工作是防汛抗旱斗争的耳目，是国家建设的一项基本工作。”五五”期间，要对现有水文站网的布局调整充实，重视对特大暴雨和特大洪水的测报和研究，逐步实现水文技术的现代化。水文站要和农村科技网结合，积极为农业服务。

根据水文工作的特点，水文体制一般由省、市、自治区为主，管起来较好，少数可根据具体情况，下放到地区，不要层层下放。水文人员编制应归入省、市、自治区的劳动计划。

做好1976年的防汛工作

据中央气象台初步分析，象今年河南型暴雨，在淮河、海河流域，黄河、长江中下游到南岭北的大部分地区，都有可能出现。其他地区，也应考虑预防本地区已经出现过的特大暴雨。麻痹思想是防汛的大敌。必须批判那种不见棺材不落泪，甚至见了棺材也不落泪的麻木不仁思想和无所作为的懦夫懒汉世界观，树立人定胜天的思想。要以防为主，防重于抢，在各级党委领导下，认真抓早抓好明年的防汛准备工作。

（一）加强党的领导，健全各级防汛指挥机构

为加强防汛工作的领导，建议中央恢复中央防汛总指挥部。各省、市、自治区在党的一元化领导下，建立固定的防汛指挥部，在非汛期检查督促，做好防汛的准备工作，在汛期才能有力地指挥抗洪抢险斗争。要认真组织好防汛抢险队伍。重要水库和重要堤段，与当地驻军组织好军民联防。利用各种形式对广大干部和社员，普遍进行一次防汛安全教育，对险库险段下游及分洪、滞洪区的群众安全转移，要作好规划和细致的组织准备工作，对必要的安全台、交通工具、安全转移路线、地点和警报信号等，都要做出妥善安排和部署。要和有关铁路单位密切联系，保证铁路运输的安全。

（二）抓紧完成水库和江河堤防的渡汛工程

对每一座水库，都要研究落实安全渡汛的可靠措施。大型水库和影响重大的中型水库的渡汛措施，要报省革命委员会批准，报水电部备案。建议各级党委对每座水库，都事先指定专人负责，一抓到底，保证安全。对所有的江河堤防，在今冬明春的农田基本建设运动中，要进行一次全面检查，认真地进行岁修加固，消灭堤防隐患。对河道内的各种阻水障碍，要在明年汛前坚决、彻底、全部改建或清除掉，恢复河道原有的行洪能力。

（三）整顿加强管理班子，管好用好现有工程

各级水利部门对水库、江河管理单位领导班子情况，要进行一次认真检查，进行必要的整顿加强。消灭无人管理现象，管好用好现有工程。不能把管理单位变成养老院、休养所或某些人吃喝玩乐的安乐窝。

（四）做好防汛器材和料物准备

对防汛所需的料物、器材、通讯、照明、道路和车、船交通工具等，水利部门要密切配合邮电、物资、交通等部门做好准备。大型和重要中型水库，汛期都要设有专用电台、备用电源和交通工具等。对通讯线路，汛前要做好检查维修，保证畅通。

（五）团结治水团结防汛

要发扬”龙江”风格，上下左右，密切配合，小局服从大局。对当前存在的水利矛盾，要主动联系解决，团结起来共同战胜灾害。现将全国防汛和水库安全会议讨论拟定的《大中型水库管理章程》一并送请审批。

1975年12月30日